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大理    
2023年01月04日

财经透视:我省县乡财政如何走出困境

财经透视:我省县乡财政如何走出困境

[编者按]县乡财政运行困难,直接影响地区经济社会事业的发展,其改革已经提上了议事日程。省人大财经委及各市人大常委会于今年上半年在全省范围内组织开展县乡财政情况调查,具体分析县乡财政存在的主要问题及其原因,并就如何发展地方经济、加强预算监督、解决县乡财政困难等问题进行了有益探索。现摘要刊登调研报告,以飨读者。

截至2003年底,我省按县级财政管理的共有76个县、市、区(包括56个县、5个县级市、15个市辖区,以下均称为县),下辖1753个乡镇。本次调查活动,17个市人大常委会组织调查了45个县111个乡镇,省人大财经委先行摸底调查的5个县14个乡镇,共组织调查了50个县、125个乡镇,分别占全省县、乡的65.7%和7.1%。调查范围覆盖了我省大部分县,调查结果基本能够反映我省县乡财政的情况。

现状:财政困难债务沉重

从调查了解的情况看,我省各级政府及财政等部门为缓解县乡财政困难、保证基本政权稳定,通过发展经济、深化财政体制和农村税费改革以及实行省直管县与乡财县管体制等加大电流才能实现 措施,县乡财政运行状况渐趋好转,政府债务恶性膨胀的势头得到遏制。但由于县乡经济结构性矛盾突出,财政平衡基础脆弱,县乡财政面临着严重困难,阻碍了基层政权的顺利运转和农村社会事业的健康发展。

地方可用财力不足。按现行体制计算,2003年全省县乡财政可用财力为153亿元。按财政决算人数计算的人均可用财力为1.28万元,最低的县只有8700元。17个市从所调查的45个县,可用财力126.6亿元,可用财力支出129.7亿元,支大于收3.1亿元。其人均可用财力1.9万元。而2001年全国人均可用财力已达到2.18万元,可见我省的人均水平远远落后于全国。

刚性支出压力较大。一是人员经费增长快。1991年底,全省财政供养人口只有121万人。1992年撤区并乡后,在行政管理体制改革滞后、民师大批转正等各种因素影响下,县乡机构臃肿,财政供养人员迅速增长。2003年底,全省财政供养人口167.3万人,比1991增加了4..3万人。其中,平均每个乡镇财政供养人口150人。二是法定支出刚性增长,相关的法律法规和政策文件具体规定农业、科技、教育和计划生育等社会事业支出的年增长幅度要高于地方一般预算支出的年增长率。三是财政专项支出项目配套多,都要求县乡财政按一定比例资金配套。

债务负担十分沉重。据初步统计,截至2003年底,我省县乡政府负债313亿元。从17个市所调查的45个县来看,2003年债务总额211亿元,是可用财力的1.67倍。其中县级负债114亿元,占54%;乡镇负债65亿元,占31%;村级负债32亿元,占15%。平均每个县负债2.5亿元,每个乡镇负债706万元。沉重的债务负担增加了县乡财政运行风险,也直接影响和制约着县乡经济发展。

原因:经济落后体制不顺

县乡经济欠发达。这是导致我省县乡财政普遍困难的最主要原因。大部分县乡收不抵支,属于典型的“讨饭财政”。本次调查的45个县,县域经济增速缓慢。人口占全省的49.0%,国内生产总值占全省的30.3%,财政收入仅占全省的19.3%;产业结构层次较低。三次产业增加值分别占国内生产总值的32.9%、32.6%、34.5%;工业经济全面滑坡;新增税源较少。

财权和事权不对称。1994年实施分税制后,财政分配逐渐向上级政府集中。地方财权相对缩小,而县乡政府保稳定、保改革的事权支出范围在扩大。在本次调查的县乡支出中,农村教师工资和教育投入支出大部分都占70%以上。县乡财政缺乏主体税源。

税收征管体制不顺。一方面表现在目前实行的税收部门垂直管理体制使地方管理税收的职能悬空,地方财政收支预算难以落实。另一方面表现在政府为完成本级预算,不得不付出很高的成本。据统计,近年来折扇叶科全国的税收成本约为10%,而我省的税收成本却普遍偏高,如2002年某县地税部门的税收成本占整个地税收入的15.7%。

债务成因错综复杂。过去由于在计划经济体制下县乡财政包揽过多经济建设和管理职能,遗留下来很多债务。这些沉重的债务负担难以在短时间内化解已成为县乡财政运行巨大的风险。特别是乡村债弯蕊芥属务成因复杂,化解难度更大。据调查我省北部地区的一个县乡村两级因“两基”达标欠债就高达5600万元,占2003年该县财政收入的37.1%。

出路:培植财源精简机构

加快县域经济发展,积极培育有效财源。各级政府和有关部门要坚持科学的发展观和正确的政绩观,把加快发展作为第一要务,高度重视和切实解决县Shred-Buddy看起来是1款有用的多功能工具乡财政困难问题。结合政府职能转变和区域发展战略的调整,为区域主导产业的振兴、民营经济的崛起及其竞争优势的形成,提供良好的环境条件,是防范和化解县乡财政风险的治本之道。要以工业的理念办农业,加速农业产业结构调整。以工业化带动服务业和城镇化建设的发展,加速并完善富余农民的劳务输出等。同时,借鉴县域经济发展较快省份的经验,扩大县级政府的经济管理权限,加大支持县乡发展经济的力度。

精简机构裁减人员,推进政府职能转变。机构臃肿,人浮于事,财政供养人口过多的问题不解决,解决县乡财政困难是句空话。在合并机构、裁减人员的基础上,按照完善社会主义市场经济体制的改革方向和建立公共财政体制的要求,加快政府职能转变。结合在全省范围实行的省直管县和乡财县管财政体制改革,逐步实行以省、县两级为主的更为直接高效的预算管理体制。

逐步化解县乡债务,促进县乡财政良性循环。在深化县乡财政管理体制改革、完善财政监督机制的基础上,依法分类化解债务包袱,该缓的缓,该减的减,该免的免,严格防止新增债务。

坚持财权事权统一原则,逐步完善县乡财政体制。按照建立公共财政的要求,合理划分县乡财权、明确县乡事权,确保县乡财政有较稳定的收入来源。加大上级对下级的转移支付力度,努力增强县乡财政的保障能力。特别是对农村义务教育,要进一步强化中央及省级政府的投入。切实减少下级配套资金,彻底取消各种名目繁多的达标升级和检查评比活动。改革税收征管体制,实行地方税收统一征收。

严格预算管理,硬化预算约束。各级政府和有关部门要认真贯彻预算管理有关法律法规,积极推进综合预算和部门预算等项改革,统筹安排预算内外财务,建立预算绩效评价体系,加强预算管理和财务监督,进一步提高财政的调控能力和财政资金的使用效益。

各级人大及其常委会要进一步液压伺服万能实验机可以进动态测试和疲劳实验加大预算审查监督力度,依法加强对预算编制、执行、调整和决算的监督,促进政府依法行政、依法理财。对预算执行中的一些重大问题,要充分采取各种监督形式,特别要善于利用审计监督和舆论监督等形式,以提高预算审查监督实效,推进预算审查监督由程序性向实质性转变。

链接:“ 乡财县管” 是一剂良方

2003年,我省在部分地区试行“乡财县管乡用”改革,2004年在全省推开。它是乡镇财政形势、财务管理状况的必然要求。

乡镇财政陷入困境,说明现行乡镇财政管理方式已患绝症,必须动手术

自县乡财政“分灶吃饭”以来,乡镇财政实际可支配财力减少,相当部分乡镇“寅吃卯粮”,负债累累,工资欠发严重,“空壳化”现象十分明显。

据统计,全国乡镇政府负债总额达2200亿元,平均每个乡镇负债400万元,其中我省乡镇平均负债600多万元。

乡镇财政之所以陷入困境,根本原因是人太多、债太重、管理不严,只有把这三个“口子”扎住,乡镇财政困难才有望得到缓解。为解决这些问题,许多地方尝试了包括财务公开等多种方法,但效果都不理想。

事实说明,不对现行乡镇财政管理体制进行改革,即使乡镇财政收入有所增加,也无法治疗其财政困境之痛。

乡镇财政功能弱化,注定现行乡镇财政管理方式已经过时,必须除旧布新

支出方面:国家把农村中小学教师工资上划、乡镇卫生院改为县级供给后,县级财政承担了乡镇财政原来的大部分支出。

机构设置方面:由于国税、地税、工商数乡一所,四大国有银行渐渐从乡镇撤离到县,另外乡镇政府本来就没有司法裁决权、人事任用权、政策制定权,乡镇财政缺少与之相适应的运行机构。

收入方面:国家取消了乡镇统筹等专门面向农民征收的行政事业性收费、政府性基金和农村教育集资等,取消了农业特产税和屠宰税,渐将全面取消农业税,这使内地一些以农为主的地区,乡镇财政基本上也就没有多少收入。没有收入,乡镇财政必然名存实亡。

时代已经发展了,县乡财政状况与以往已有很大的变化,必须与时俱进,建立新的县乡财政管理方式。值得一提的是,精简机构,裁减冗员,取消乡镇政府也已成为许多有识之士的共识,“乡财县管”改革将为推动行政管理体制改革,减少政府级次,减轻财政负担和农民负担创造条件。

现行乡镇财务管理方式漏洞大、问题多,必须规范

现行乡镇财政体制下的财务制度,不可谓不严,但现在乡镇财务状况却让人担忧:

有些乡镇支出需求无限制膨胀,形成以支促收,导致想点子、变名目向农民乱收费、乱摊派。上面下拨的资金,比如以工代赈款,乡镇也会“雁过拔毛”,甚至把上级每年给的周转金也挪作他用。

有些乡镇工程建设、招待费、工资发放等有许多是“白纸条”,比如我省在“乡财县管”改革乡镇财务清理中,就发现某乡镇有30多万元的“白纸条”,这不仅导致偷税漏税,并且潜藏着腐败的因素。

再比如工程支出,也基本上是领导说了算,造成工程造价、质量存在“猫腻”。

有些乡镇非正常性开支屡禁不止,据说有个年财政收入不足200万元的乡镇,5年间的招待费就达204万元,还举债搞独尾草属达标,把工资挪到“政绩工程”上。

如果还仅提规范乡镇财务制度,而不在产生这种混乱状况的根本原因——现行乡镇财政方式上入手,进行大刀阔斧的改革,必然只能治标而不能治本。

监督乡镇规范地履行《宪法》和《预算法》赋予的权力,“乡财县管”改革追求的是依法行政,并不偏离法治政府的目标

《宪法》规定:“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”《预算法》规定:国家实行一级政府一级预算。据此有人认为,“乡财县管”触及“一级政府一级财政”的规定,与依法理财治税的国策相悖。九龙桂这是对“乡财县管”改革政策的误解。

2003年5月11日,安徽省人民政府办公厅下发的《关于开展乡镇财政管理方式改革试点意见的通知》,明确规定“三权”不变,即乡镇预算管理权不变;乡镇资金所有权、使用权不变;财务审批权不变。同时规定:以乡镇为独立核算主体,实行“预算共编、账户统计、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式,由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支,实行县财政局对乡镇财政所的垂直管理。也就是说,“乡财县管乡用”只改革了乡镇财政管理方式,没有改变“一级政府一级财政”的体制,它主要是为乡镇财政提供必要的监督和管理。

当然,“乡财县管”并不十全十美,有些政策还需要进一步完善。但不能因为它管住了部分乡镇截留挪用、坐收坐支和乱收滥支的手脚,而遭到部分乡镇情绪上的抵触,就因噎废食;不能为了规范乡镇财务、约束非正常开支,而多了些手续,就以偏概全对它提出质疑;更不能从本本出发,不看它实际运行效果,而说它不好。

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